改革开放以来，越来越多的少数民族群众进入了城市。一方面，他们带来了都市鲜见的民族元素，丰富了城市生活，增进了民族间的了解和团结。另一方面，在走出大山与都市生活的磨合过程中，他们也遇到了许多困惑和问题。这一切，都给城市民族工作提出了新的挑战——

　　新情况、新问题带来新挑战、新探索

　　世纪之交的1999年12月，江城武汉迎来了一批特殊的客人——150多位来自全国各地的民族工作者、专家学者、企业家、社会工作者齐聚于此，召开了全国城市民族工作座谈会。这是新中国成立以来第一次召开的全国城市民族工作会议。这昭示着城市民族工作在党和国家民族工作的全局中，占有了极为重要的地位，而这一地位的形成，基于改革开放以来，我国城市化进程的加快、经济的高速发展以及东西部交流的融洽与密切。

　　时任国家民委副主任江家福在会上指出，新中国建立以来，特别是改革开放以来，随着社会经济的发展，社会主义市场经济体制的建立与完善，打破了城乡分离，开放了人口流动。各地区之间、各民族之间正以前所未有的规模和速度全方位地进行着物质与文化方面的交流。城市民族工作出现了许多新情况、新问题。

　　首先遇到这些新情况和新问题的是东部城市和中西部的一些大城市，江苏省无锡市民族宗教事务局局长孙洪对此有着切身的体会：“以前，民宗部门的工作相对简单，就城市这一块而言，主要是更改民族成分、发放伙食补贴、管理清真食品等。然而随着大量少数民族群众来到城市经商、务工，我们发现原来的工作手段和方法一下子都失效了，确实，当时城市对少数民族的大量流入缺少心理、物质、制度等方面的准备。”以至于一些城市执法部门的工作人员会冲到民宗局局长的办公室，要求“把你们的人带走”。而且，这些工作又往往与宗教工作交织在一起，复杂、棘手，这几乎是当时城市民族工作者的一致感受。

　　于是，一场“摸着石头过河”的探索在民族工作系统内部悄然展开。

　　在当时，流传着一个说法——城市民族工作看武汉。由武汉首倡的少数民族联系制度成为城市民族工作的经典案例。上世纪90年代中期，针对大量少数民族群众初到城市茫然无措的情况，武汉市民宗委意识到，要做好少数民族的“娘家人”，首先要让他们能“找得着门”。于是，市民宗委制作了这种联系卡，印有武汉市民宗委办公电话和工作人员联系方式的卡片，卡片被很多人亲切地称为“护身符”，解决了很多实际问题。“少数民族群众对城市的不适应，从根本上说是因为他们不知道、不了解城市的各项制度，卡片虽小，却可以让他们以此为桥梁更好地融入城市。”时任武汉市民宗委民族处处长的马盘龙这样解释着联系卡的作用。

　　其实，不仅是武汉，各地都对城市民族工作进行了积极探索，积累了很多有益的经验。北京市创造了“牛街经验”，上海市立足社区推进民族工作，天津市坚持面向基层、面向社区、面向全国着力发展经济和社会事业等做法都成为探索的结晶，也为进一步做好城市民族工作奠定了基础。

　　也就是在这次座谈会上，各有关方面对城市民族工作形成了统一的认识，大家关注的不仅仅是民族间的往来交流是好是坏的问题，而是各个民族如何在往来当中友好相处的问题，城市民族工作也被放到国家全局的高度来认识。

　　随后，国家民委多次组织对城市民族工作的考察调研。2006年5月，根据《中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》中提出的“切实加强城市和散居地区的民族工作”的要求，国家民委召开部分省区市城市民族工作座谈会，深入总结交流了城市民族工作的主要经验，探讨提出了进一步做好城市民族工作的主要对策和措施。

　　从管理到服务，转变的不仅仅是观念

　　城市民族工作作为一个新的课题被提出来，但是如何破题呢？很自然的，加强管理成为很多地区的入手之处。

　　“改革开放以来，很多少数民族流动人口来到城市，由于不了解、不适应城市的各项管理制度，与城市生活格格不入，甚至还和某些执法部门发生了矛盾。”江苏省南通市民族宗教事务局原局长王瑞华在回忆起当时的情况时说，那时很多部门的想法很简单，就是加强管理的力度，通过管理来达到教育的目的，然而效果不是很明显，经常有很多少数民族群众来到民宗局诉苦。

　　通过和他们的交流，王瑞华以及他的同事们了解到，其实少数民族群众来到城市，目的很简单，就是为了找一条更好的生活出路。“于是，我们也开始反思，并很快意识到，要做好对这部分群众的工作，管理和引导是必须的，但同时我们要把对他们的服务工作做好，让他们在城市里真正有一种到家的感觉。”王瑞华说。

　　在南通市，每年九、十月间都会有一批来自新疆的维吾尔族群众到此经营土特产，为了能让他们在南通安顿下来，南通市民宗局以及有关部门每年都要提前做好准备，为他们安好一个临时的家。“他们来到南通，首先要解决的就是住的地方。哈密瓜、葡萄等都不易久存，如果因为找住处耽搁了时间，对于他们来说损失将是巨大的。因此，我们在七、八月份就联系好一批房源，以保证他们能及时入住。这已经成了我们每年的例行工作。”南通市民宗局的工作人员介绍说，一开始，很多房主由于担心生活习惯不适应等问题，而且租期又不长，不愿意把房子出租。于是，市民宗局的同志们就耐心地做房主的工作，并提供担保。工作人员顶着烈日苦口婆心地劝说，感动了房主们。如今，稳定的房源基本解除了这部分维吾尔族同胞的后顾之忧。

　　同时，为了让他们能在南通开展正常的经营活动，南通市民宗局每年都要协同城管等部门到各大市场联系摊位。在城区最繁华的八仙桥地区，一共只有11个临时摊点，民宗局为新疆来的商户争取到8个，而且把相关的费用都大大降低。为了防止因摊位集中而造成经营困难，民宗局还对商户进行指导，帮助他们分流到各大市场。

　　其实，很多地方都和南通一样，在城市民族工作，尤其是流动少数民族人口工作方面，无论是观念还是做法，都经历了从管理到服务的转变。如今，在北京、上海、广州、武汉、南京等许多城市，电话热线、社区服务站、“绿色通道”等各种服务形式，为少数民族群众在工作、医疗、子女教育等方面带来便利和优惠的同时，也为他们在城市里带来了家的温暖。

　　社会化，为城市民族工作释放最大的能量

　　2007年春节前夕，在大多数人都放松心情准备过年的时候，北京市石景山区市政管理委员会市容管理所和北京市回民殡葬管理处的工作人员却万分焦急。他们正为解决北京市回民公墓一块钢渣地的填土问题而昼夜忙碌着。仅用了10天，石景山区市政管理委员会就解决了墓区20亩地4万立方米黄土填埋的大难题。

　　事后，北京市回民殡葬管理处处长马纯礼特地对北京市民族联谊会表示了感谢，并送去了锦旗。因为正是北京市民族联谊会的牵线搭桥，才解了他们的燃眉之急，也保证了北京市唯一一块回民公墓用地的正常使用。

　　少数民族联谊会，是由少数民族群众组成的社会团体，它充分发挥了政府和群众之间的桥梁和纽带作用，也为民族工作提供了新的平台。它的产生和发展也是民族工作尤其是城市民族工作走向社会化的一个缩影。

　　城市民族工作涉及到一个城市的方方面面，不是仅靠一个部门就能做好的。因此，如何动员社会各方面的力量，来共同做好这项工作，让城市更和谐，成为城市民族工作的突破口。

　　为此，上海市通过创建民族团结进步优秀社区，编织了一张不留空白的城市民族工作之网。

　　早在1997年，上海市民宗委就将民族工作的重心下移到全市100个街道和132个乡镇，并形成了由市、区民族工作部门和街道统战科、居委会党支部组成的政府部门网络以及由市、区少数民族联合会和街道联络组、居委会联络员组成的民族工作网络，做到了社区民族工作不留空白点。为了进一步推进社区民族工作，上海市民族宗教委组织开展了这项创建活动。

　　为了建立创建工作的长效机制，上海市民宗委专门制定了评审表，将创建工作细化为领导重视、基础扎实、维权有力、服务有效、关系和谐、特色鲜明等6个大项、33个小项，从人员配备到就业安置，从台账管理到社区活动都一一罗列。而创建活动的重点就是“三个一”，上海市民宗委的工作人员介绍说，“三个一”就是在社区设立一个少数民族服务窗口，利用社区现场服务平台，聘请专、兼职民族工作人员，定期为少数民族服务，使少数民族群众“看得到人、见得上面、说得上话、办得了事”；设立一条24小时开通的少数民族服务和维权热线，利用社区的法律和社会服务等电话咨询平台或电子政务平台，真正做到少数民族群众问题有人发现、困难有人帮助、忧愁有人关心；设立一个少数民族流动人员联络点，以社区为依托，搭建服务与管理平台，使他们有事找得到地方，有困难找得到人。

　　上海市蓬勃开展的创建活动一方面营造了良好的民族团结氛围，另一方面也深化了社区民族工作，目前全市中心城区90%以上的社区都已经积极申报参加创建民族团结进步优秀社区，而民族工作也在社区全面开花。

    法制化，为城市民族工作保驾护航

　　1993年，《城市民族工作条例》的出台标志着城市民族工作在法制化的道路上迈出了坚实的一步。之后，几乎所有的大城市都出台了相应的地方法规，少数民族群众的权益得到了有效保障。

　　南京市民宗局民族处处长朱黎黄一直对两件事津津乐道，而这两件事则联系到两部地方法规。

　　一件事情是“马祥兴”的变迁。“马祥兴”是南京家喻户晓的清真餐馆，2006年，这家有着160多年历史的老字号翻开了崭新的一页——迁址后的“马祥兴”餐馆落成开张了。坐落于市中心美食街显著位置的新餐馆共5层，设计别致，装潢精美，店面也由原来的400平方米扩大到5000平方米，不但满足了穆斯林群众就餐、社交的需求，也深受广大市民的欢迎。新餐馆开业半年多，营业额就达1000余万元，而此前“马祥兴”每年的营业额仅为200多万元。然而，由于市政建设的需要，拆迁安置的问题始终未能解决，“马祥兴”的迁址重建工作曾搁置了10年之久。而为其“撑腰”的则是自2001年4月起施行的《南京市清真食品管理条例》。该条例实施后，拆迁建设单位依法对“马祥兴”进行重新安置，南京市政府也对此高度重视，市长亲自选了10多个地址让“马祥兴”挑选。　

　　另一件事情是回民公墓的迁移。京沪高速铁路南京段的修建需征用一片回民墓地，根据殡葬法规，政府应当预先提供回民公墓用地，再实施异地迁移，并给予相应的迁移补偿。墓地原来占地15亩，政府规划了150亩土地用于搬迁，首期50亩已经落实，3000万元的补偿金也已下拨。而这一工作的顺利开展，得益于2004年出台的《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》，这是全国首部关于少数民族殡葬管理的地方性法规。

　　朱黎黄说：“过去，维护少数民族群众的利益主要依靠政府部门的协调和领导同志的批示来完成，缺乏法律依据，人为因素比较大。通过立法，使民族工作做到了规范行政、有法可依，我们工作起来也得力多了。”

　　在民族工作的法制化保障方面，1999年，武汉市出台了地方性法规《武汉市少数民族权益保障条例》，将武汉的民族工作纳入了法制化的轨道。至今，武汉市民宗委的工作人员仍然会提起《条例》中的两个“创举”：一个是《条例》将少数民族流动人员也纳入了适用范围，这样就为他们在就业、就医、子女入学等方面享受“市民待遇”提供了法律依据；另一个是《条例》规定，只要企业中少数民族职工人数达到一定比例，该企业就可被认定为少数民族企业，并享受相应的优惠政策，这有助于解决少数民族群众的就业问题。

　　如今，随着理论的深化和实践的深入，各地都将制定城市民族工作的法规、条例视为法制建设的重要内容，成果斐然。《城市民族工作条例》修订工作是国家民委当前的一项重要工作，国家民委政策法规司在前期通过调研和召开研讨会、座谈会等方式，在征求各方意见的基础上，经过认真研究，反复修改，已经形成了《城市民族工作条例》（修改征求意见稿），这标志着《城市民族工作条例》修订工作取得了阶段性成果。法制化，正在为城市民族工作保驾护航。